1.- Situación de conflicto
El llamado “conflicto indígena” se ha caracterizado por la demanda hecha al Estado para la restitución de tierras y acceso a recursos naturales, y en las últimas décadas, por la resistencia material de comunidades y organizaciones indígenas al desarrollo de inversiones públicas y privadas, especialmente en áreas asociadas al manejo de estos recursos naturales.
Esta resistencia se funda, en la zona sur, en el proceso de ocupación militar del siglo XIX sobre las tierras indígenas y en la subsiguiente pérdida de acceso a recursos naturales (tierras, bosques y aguas) , mientras que en la zona norte de Chile, el conflicto se funda principalmente en las dificultades de acceso al agua por parte de comunidades indígenas, y muy especialmente frente al desarrollo de una gran minería del cobre que, en sus procesos productivos, requiere de altos volúmenes de este recurso.
Si bien se han implementado diversas iniciativas públicas durante el siglo XX para avanzar en la solución de estos problemas (Reforma Agraria, Leyes Especiales, Política de Tierras, Comisiones Específicas ), las demandas de los pueblos indígenas han resultado en general insatisfechas, y la presencia de grandes inversiones públicas y privadas en zonas indígenas, especialmente a partir de 1980, ha radicalizado las posiciones de los diversos actores.
Si bien la resistencia de comunidades y organizaciones indígenas a las inversiones en estas regiones (minera en el norte, hidroeléctrica y forestal en el sur) se ha expresado tradicionalmente a través de movilizaciones sociales y reclamos públicos a las autoridades regionales y nacionales, a partir de 1998, comenzó a materializarse en acciones violentas como la quema de camiones y maquinarias de empresas forestales y eléctricas , atentados incendiarios en fundos vecinos a comunidades y agresiones físicas a autoridades locales, regionales y nacionales .
La persecución de los responsables de estas acciones, dio pie para la aplicación de la ley Antiterrorista y de Seguridad Interior del Estado (promulgadas durante el gobierno militar del general Pinochet), las que establecen penas superiores y limitan los beneficios intra-penitenciarios de los condenados. Como resultado de esto, alrededor de 30 comuneros y líderes indígenas se encuentran procesados o condenados bajo penas por delitos terroristas y varios líderes indígenas imputados pasaron a la clandestinidad .
La utilización de estas normas de excepción en combinación con el nuevo procedimiento penal y las normas de fuero militar han establecido, según señala el relator especial Rodolfo Stavenhagen, “una condición de vulnerabilidad del derecho al debido proceso, que afecta de manera selectiva a un grupo claramente identificado de dirigentes mapuche ” y motivado denuncias contra el país ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
La frecuencia de atentados incendiarios y enfrentamientos en zonas específicas de las regiones del Biobío y La Araucanía, y los recursos judiciales presentados por los dueños legales -no indígenas- de las tierras en conflicto, han producido el despliegue y mantención, por alrededor de 5 años, de un contingente policial importante; proceso caracterizado por organizaciones indígenas como de “militarización” de la zona.
Los miembros de estas “comunidades en conflicto” han denunciado nacional e internacionalmente impactos en la salud de los miembros de la comunidad, propios de este tipo de conflictos, siendo especialmente delicada la situación de niñas y niños indígenas que, junto con dejar sus escuelas frente a la detención de parientes, han presenciado y participado en enfrentamientos, allanamientos resultando, incluso, heridos.
Si bien se ha buscado desde el Gobierno fortalecer el diálogo con comunidades y organizaciones movilizadas, las acciones de protesta se han mantenido, resultando especialmente importante la huelga de hambre de 4 comuneros indígenas y una activista pro-mapuche (Patricia Troncoso) que se extendió por más de 100 días en 2007-2008 y que motivó acciones de protesta social tanto en Santiago como en las principales ciudades del sur del país.
Finalmente, en enero de 2008, y en circunstancias en que un grupo de comuneros mapuche intentaba ocupar un fundo en la Comuna de Vilcún, se produjo un enfrentamiento con Carabineros en que resultó muerto de un disparo el joven mapuche Matías Catrileo. Esta muerte se suma a la del joven comunero mapuche Alex Lemún en 2004, también de un disparo proveniente de Carabineros.
2.- Importancia dada por el Gobierno al tema
El Gobierno de la Presidenta Bachelet, por su parte, le ha asignado al tema una gran importancia, impulsando una política indígena tendiente al mejoramiento de sus condiciones de vida y a su incorporación a la sociedad nacional en igualdad de condiciones . Esta política se ha centrado en los ámbitos de derechos y políticas públicas, tierras, cultural y educativo, y en el ámbito del diálogo y la participación, logrando en el período avances sustantivos como la ratificación del Convenio Nº 169 sobre pueblos indígenas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la aprobación de una ley específica (la Nº 20.249) que crea el “espacio costero marino de los pueblos originarios”.
En materia de participación, el Gobierno de Bachelet convocó, durante su primer año de gestión, a un “Dialogo Nacional con los Pueblos Indígenas” que se materializó en un Debate Nacional de Pueblos Indígenas realizado entre junio de 2006 y enero de 2007, cuyos resultados fueron entregados a la Presidenta y que sirven de base a recientes anuncios de política en la materia. De la misma forma, se han aumentado los recursos para la restitución de tierras a través de los mecanismos establecidos en la actual ley indígena (N° 19.253 de 1993), se ha iniciado la Fase del Programa “Orígenes” , y se ha incrementado la asignación de becas a niños y jóvenes indígenas.
A partir del aumento de las movilizaciones sociales a fines de 2007 y principios de 2008, y especialmente frente a la tensión generada por la huelga de hambre de Patricia Troncoso y la muerte de Matías Catrileo, el Gobierno ha aumentado sus esfuerzos asignándole prioridad política al crear una instancia ministerial de coordinación (en la que participan el Ministerio de Planificación, el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y el Ministerio del Interior) y nombrando un Comisionado Presidencial para Asuntos Indígenas, éste último con el encargo de preparar un Plan de Acción y velar por el cumplimiento de los compromisos gubernamentales.
Como resultado de este trabajo, el 2 de abril de 2008 se hizo público el documento titulado “Re-Conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad”, que identifica “los principales desafíos y los objetivos que deben ser alcanzados en el futuro: el pleno cumplimiento de los compromisos gubernamentales; y la creación de un esquema de gobernabilidad que genere las condiciones necesarias para la construcción del Pacto Social por la Multiculturalidad ”.
En el diagnóstico del Gobierno, la situación de conflicto y las dificultades en la implementación de la política pública “han contribuido a generar una sensación de desconfianza entre parte de la dirigencia y los pueblos indígenas y la elite política”, llegando a considerar que el “pacto inicial de 1989 entre el Estado y las comunidades indígenas está agotado, a lo que habría que agregar que la institucionalidad pública creada en 1993 ha entrado en crisis”. Este diagnóstico reconoce las “posturas críticas y discusiones sobre las políticas de desarrollo que se han venido implementando en el país” y especialmente, el reclamo de las organizaciones indígenas, respecto que “más que buscar formas de integración de los pueblos indígenas en los proyectos de desarrollo, estos se han implementado a pesar de ellos” .
Desde el punto de vista del Gobierno, los conflictos se explican por las dificultades en la implementación de las políticas públicas y en la mantención de demandas insatisfechas, lo que se traduce en el uso de medidas de presión que “llevan a conflictos, muchos de ellos violentos, y a ver al Gobierno solamente desde la perspectiva “policial”. Estos hechos, “muchas veces… conducen a la infracción de la ley, lo que se traduce en la judicialización de las soluciones, escenario que generalmente es negativo para los propios indígenas, lo que motiva nuevas reacciones adversas e ilegalidades, lo que genera una “espiral de violencia” en ascenso” . Para enfrentar este escenario, el Plan de Acción de Gobierno, junto con enfatizar la necesidad de “crear un nuevo esquema de gobernabilidad que permita la construcción de un Pacto Social por la Multiculturalidad”, plantea acciones en las áreas de:
a) Sistema Político, derechos e institucionalidad;
b) Desarrollo Integral de los pueblos; y
c) Multiculturalidad y diversidad.
3.- Relación con actividades en curso sobre el terreno
Esta propuesta se relaciona con las actividades desarrolladas en el marco del Grupo Interagencial sobre Pueblos Indígenas (GIPI) creado por el Sistema de Naciones Unidas (SNU) en Chile, en mayo de 2007. Desde su inicio el grupo ha contado con representación de PNUD, FAO, UNICEF, CEPAL, OACNUDH, UNESCO, OIT, OPS-OMS y OIM; y durante 2007 , se dedicó a fortalecer su organización interna, implementar actividades conjuntas y elaborar un plan de trabajo.
Este programa conjunto, recoge la reflexión producida al interior del grupo, y muy especialmente, las visiones contenidas en su enfoque y Plan de Trabajo 2008-2010 (aprobado por el UNCT en diciembre de 2007) , que se organiza con base en tres líneas de acción:
a) Promoción y Difusión de los derechos Indígenas
El objetivo general de esta línea es Contribuir a la difusión y reconocimiento de los derechos de los Pueblos Indígenas
b) Promoción de Estrategias de Desarrollo Local e Inclusión Social
El objetivo general de esta línea es Promover estrategias de desarrollo local e inclusión social específicamente orientadas a Pueblos Indígenas.
c) Fortalecimiento de Políticas Públicas para la Interculturalidad
El objetivo general de esta línea es Apoyar el fortalecimiento, diseño y operación de políticas públicas orientadas a la valoración de la interculturalidad.
De la misma forma, durante 2007 y 2008, el Grupo de Trabajo de Derechos Humanos (GTDH), con el apoyo del GIPI, ha desarrollado acciones para obtener información acerca del Seguimiento de las Recomendaciones a Chile del Relator Especial sobre la Situación de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Indígenas. Para su implementación, contemplado en el proyecto Action 2, se efectuaron reuniones con representantes del Estado (a través de un Grupo Interministerial coordinado por la Unidad de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores) y de la sociedad civil. En este proceso, el Gobierno ha participado activamente, proponiendo la vinculación de las recomendaciones del Relator con las medidas de política indígena implementadas.
Este trabajo ha permitido fortalecer el rol del SNU de espacio de diálogo neutral frente al tema indígena y generar las confianzas mínimas necesarias para convocar a los actores que hacen parte de los conflictos y avanzar en la construcción de acuerdos.
La labor desarrollada en Chile por el SNU en esta materia, y especialmente por el Grupo Interagencial, ha sido valorada por el Gobierno en su documento de política pública, proponiendo concordar con ella “acciones que promuevan el diálogo y la preparación de propuestas” .
4.- Contribución al logro de los ODM a nivel nacional.
Si bien el último Informe Nacional de cumplimiento (2005) muestra que Chile ya logró la meta de reducir a la mitad la extrema pobreza y -tomando como base el año 1990- cumplió con la mayoría de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el trabajo desarrollado por las Agencias del Sistema de Naciones Unidas en Chile en distintas regiones del país evidencia que estos logros no son distribuidos de manera equitativa, evidenciando diferencias e inequidades a nivel local que representan el principal desafío a las políticas de gobierno .
Esta situación se aprecia de manera especial en las condiciones de las personas y comunidades indígenas las que, pese al éxito de la focalización de las políticas sociales -expresada en la mayor disminución de la pobreza en la población indígena que en la no indígena - siguen exhibiendo una brecha similar a la de 1996 . De la misma forma, según datos de 2000, la población mapuche en Chile presenta un menor logro en materia de Desarrollo Humano que la no indígena, siendo especialmente crítica la situación en la Región de La Araucanía .
Si bien no existe una medición desagregada por pertenencia étnica del logro de los ODM en Chile, estos antecedentes hacen razonable presumir que su logro es menor en la población indígena que en el resto del país.
5.- Relación con el MANUD
Este programa conjunto se relaciona directamente con el Área de Cooperación 1 del UNDAF : “Reducir las inequidades económica, social, demográfica, de género, territorial y étnica en el país”; área que el Equipo País considera “esencial si se quiere avanzar hacia el cumplimiento de los ODM”
Específicamente, tomando en consideración este objetivo, el Equipo País identificó como Efecto Directo Nº 1 que “para el 2010 el país haya avanzado en el diseño y gestión de políticas públicas más equitativas”; y como Resultado Directo Nº 4 el que “El país habrá fortalecido las instituciones y las políticas dirigidas a reducir las inequidades y las discriminaciones, con especial énfasis en las socio-económicas, de género y de etnia”.
